许可证：针对TSG特种设备安全技术规范现状与不足，中国特检院专家给出建议

文章录入：华道顾问   文章来源：压力管道人 宫兆合等    添加时间：2022/1/28

特种设备是实现人民美好生活的重要基础设施，是经济社会持续发展的必要条件。特种设备安全关乎人民群众生活，关乎生产安全和社会安全，必须严格监管。经过四十多年的不懈努力，特种设备安全监察已经形成相对完整的组织体系和法律法规标准体系，安全形势逐年向好。特种设备安全技术规范（以下简称安全技术规范）作为特种设备安全监察的特有产物，在落实国家法律、法规、规章和确保特种设备安全方面，发挥了重要作用，但也存在定位不清、杂乱繁锁、修改随性等问题，亟待解决。 《特种设备安全法》明确规定，特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。
目前，电梯、游乐设施、索道已成为人民群众日常生活的重要组成部分，且数量逐年增长。截至2020 年底，全国共有电梯786.55 万台、大型游乐设施2.48 万台（套）、场（厂）内专用机动车辆130.21 万台、客运索道1103 条。特种设备是经济发展的重要物质基础。随着碳达峰、碳中和战略目标的制定，新能源战略及《中国制造2025》战略的实施，承压类设备、起重设备作用更加凸显，数量不断增加。截至2020 年底，全国共有锅炉35.59 万台、压力容器439.63 万台、起重机械253.84万台，另有气瓶1.79 亿只、压力管道101.26 万公里。
（二）安全技术规范被纳入法规体系
特种设备安全涉及制造、使用、维修保养、检验检测全寿命过程，涉及人员、材料、工艺、环境等要素。为了确保特种设备安全，国家实施了许可制度、检验制度、备案制度、报废制度等。这些制度通过《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等法律法规、规章、规范性文件、国家标准等实施。目前，安全技术规范也被纳入安全法规体系之内，详见特种设备安全监察法规体系图。其中，安全技术规范在规范特种设备全寿命过程、全要素活动中起到了重要作用，为确保特种设备安全提供了强有力的支撑和抓手。 （一）安全技术规范基本情况
2003 年，《特种设备安全监察条例》颁布实施，提出要发挥安全技术规范（简称TSG）的作用，且明确自2004 年开始正式发布安全技术规范。截至2021 年6月，TSG 按照综合管理、锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆9 大类，共出台132 个安全技术规范，现行有效的53 个。《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》均重视安全技术规范的作用，从法律法规层面对安全技术法规的制定和作用进行了相应规定。《特种设备安全法》中39 处提到“安全技术规范”，关于“安全技术规范”主要作用的描述有19 处。《特种设备安全监察条例》28 次出现“安全技术规范”。2009 年出台的TSG Z0001—2009《特种设备安全技术规范制定程序导则》，对安全技术规范的种类、立项、起草、征求意见、发布等程序进行了规定，使得安全技术规范走上管理规范化的路子。
（二）存在的问题
1.定位不清。《特种设备安全法》强调“特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定”；《特种设备安全监察条例》规定“安全技术规范”是由“国家质量监督检验检疫总局批准颁布，对特种设备的安全性能和相应的设计、制造、安装、改造、维修、使用和检验检测等作出一系列规定，并且必须强制执行的文件”，“特种设备生产单位， 应当依照本条例规定以及国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布的安全技术规范的要求，进行生产活动。”上述法律法规虽然说明安全技术规范是由特种设备安全监管部门制定的需要强制执行的文件，但对安全技术规范的法律地位和属性没有进行界定和说明，对其内涵和外延也没有明确界定和规范，不能判定其属于规章、规范性文件，也没有明确与其他规范性文件和国家标准之间的关系，地位尴尬，并容易导致与规章、规范性文件和标准之间出现交叉与重叠的现象。例如，TSG11-2020《锅炉安全技术规程》1.7 规定，“本规程规定了锅炉的基本安全要求，锅炉生产、使用、检验、检测采用的技术标准、管理制度等不得低于本规程的要求”，由此很难对安全技术规范进行定位。
2.杂乱繁锁。一是难以辨别有效文件。笔者通过对市场监管总局特种设备安全监察局网站公布的资料进行研究发现，公开的安全技术规范共计94 个（包括部分安全技术规范修改单）。在这些公布的安全技术规范中，一些已作废文件仍然在列，如TSG R7004-2013《压力容器监督检验规则》已被TSG21-2016《固定式压力容器安全技术监察规程》代替；一些有效文件却并没有被列出。上述情况对相关技术规范的应用和落实带来困难，难免无效文件被采用，新规范难落地。二是部分安全技术规范内容混乱，如《移动式压力容器安全技术监察规程（TSG R0005-2011）》9.1（7）规定，“安全附件的定期检验按照《压力容器定期检验规则》及有关安全技术规范的规定进行”，而《压力容器定期检验规则》已被TSG 21-2016《固定式压力容器安全技术监察规程》替代。又如TSG11-2020《锅炉安全技术规程》的1.8 关于“有关热水锅炉、有机热载体锅炉、铸铁锅炉、铸铝锅炉和D 级锅炉的专项要求，按照本规程第10 章的要求执行，并且优先采用”的表述，出现锅炉分类的混乱。三是安全技术规范名称混乱，数量繁多。安全技术规范有规则、规程、细则、导则、要求、大纲等多种称谓，仅起重机类特种设备型式试验安全技术规范就多达11 个。四是安全技术规范规定的范围过宽。《特种设备安全法》对安全技术规范功能的描述，其主要作用是规定特种设备生产、经营、使用、检验、检测等全过程相关内容，没有涉及生产人员、使用人员、检验人员的要求，而目前人员资质管理也纳入了安全技术规范之列。
3.修改随性。笔者通过统计发现，安全技术规范存在修改随性现象。这既浪费了国家资源，给规范执行带来诸多困难，又给特种设备安全主管部门形象造成不良影响。例如，2017 年6 月27 日，原质检总局办公厅公告《质检总局办公厅关于实施〈电梯监督检验和定期检验规则〉等6 个安全技术规范第2 号修改单若干问题的通知》，一次性对6 个安全技术法规进行修改。2011 年发布的TSG R0005-2011《移动式压力容器安全技术监察规程》，2012 年实施，2014 年就发布第1号修改单，正文修改19 条，附件修改11 条；2017年1 月对该规程再次修改，正文修改14 条，附件修改12 条，并增加1 个附件。TSG21-2016《固定式压力容器安全技术监察规程》2016 年10 月1 日实施，2021年发出第1 号修改单，实质性修改高达14 条。TSGQ7015-2008《起重机械定期检验规则》于2009 年4月1 日实施，2010 年12 月发布第1 号修改单。
4.司法困难。《立法法》明确规定法律、法规、规章具有法律效力，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）明确：人民法院的裁判文书应当依法引用相关法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据；并列引用多个规范性法律文件的，引用顺序为法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。而安全技术规范尽管在特种设备生产制造、使用、检验检测、安全监察中具有强制性，但不属于法律、法规和规章，其中所列的规范性文件中也没提到安全技术规范，这导致其地位在司法实践中存在较大争议，在法律适用中是一大难题。例如，湖北当阳某电厂因流量计问题导致爆炸，造成22 人死亡4 人重伤的事故。湖北特种设备研究院宜昌分院压力容器室副主任被判刑三年零六个月。判决中法院并未采信安全技术规范相关规定，使得该类文件的权威性大打折扣。 建立科学、协调、简洁、实用的特种设备安全技术规范是确保特种设备安全的重要手段。
（一）明确法律地位
特种设备安全技术规范是历史的产物，是特种设备安全监察长期工作经验的总结，并且在《特种设备安全法》中做出了明确规定。但按照《立法法》规定的法规体系，特种设备安全技术规范不在法律、法规、规章之列，其法律地位在司法实践和理论界一直存在争议。一是将部分安全技术规范纳入规章管理，提高其法律地位；二是将部分安全技术规范纳入国家强制标准范畴。目前，关于特种设备的国家标准已经涵盖八大类特种设备，数量达到560 多个，其中不乏强制性标准，如GB25194-2010《杂物电梯制造与安装安全规范》、GB12352-2018《客运架空索道安全规范》、GB514-2006《塔式起重机安全规程》、GB26557-2011《吊笼有垂直导向的人货两用施工升降机》、GB17907-2010《机械式停车设备通用安全要求》等。部分行业的安全技术规范亦以强制性国家标准的形式出现，如GB17761-2018《电动自行车安全技术规范》、GB 50348-2018《安全防范工程技术标准》等；又如涉及建筑方面的国家强制标准由住房和城乡建设部发布。
（二）强化顶层规划
在正确定位安全技术规范法律地位的基础上，充分发挥市场监管总局、特种设备安全技术规范委员会的作用，组织全国特种设备生产制造方、使用方、检验检测机构、安全监察机构等各方代表，广开言路、群智群策，吸取国内外特种设备安全监察的经验与教训，制定安全技术规范整体构架和发展规划。明确安全技术规范管理的主要内容、与相关法规和标准之间的界面接口，实现有机衔接。确保安全技术规范谱系清晰、内容简洁、方便实用、有序协调、相对固定。确保安全技术规范管该管的，并且能够管准、管住、管好，不再涉及不该管的内容。
（三）规范清理优化
如果短时间内不能明确安全技术规范的法律地位，建议由安全技术规范制定部门进行一次规范清理和优化。将数量庞大、内容重复的安全技术规范根据特种设备分类，将最根本的安全技术要求和工作内容用安全技术规范进行规范，对内容相近的合并以解决安全技术规范多、乱的问题。强化安全技术规范的起草与发布，确保规范质量。起草人员应当更加具有广泛性和代表性，要多征求各方意见，多召开评审会，以确保技术规范更加科学、合理、简单、适用。
（四）实时公示更新
为更好服务特种设备行业，建议主管部门将发布的安全技术规范按照现行有效、拟发布实施、已作废三个类别，在政府网站公布并及时更新，让特种设备监察机构、检验机构、制造者、使用者一目了然。确保有效的安全技术规范落到实处，防止作废的安全技术规范继续使用，为安全技术规范的顺利实施做好充分准备。

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