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首页 > 压力管道许可证 > GC类工业管道 > 承压工业管道安全监管现状及思考安装许可证资质：承压工业管道安全监管现状及思考
我国为加强压力管道监察管理工作，出台了一系列的法律法规和安全技术规范，如《中华人民共和国特种设备安全法》、《压力管道使用登记管理规则》、《压力管道安全技术监察规程——工业管道》等。这些法律法规和安全技术规范构成了我国压力管道法规标准体系，对规范压力管道的管理，提高压力管道的安全管理水平，减少压力管道事故的发生，保护人民生命和国家财产安全具有十分重要的意义。众所周知，我国的压力管道规范化管理与压力容器相比起步较晚，现行压力管道法律法规标准体系尚未完善，基础管理工作相对薄弱，压力管道管理实行注册、检验等难度相对较大，因此，认真探讨和研究承压工业管道监管现状，找出实际工作中存在的问题，分析这些问题产生的原因，对进一步完善我国压力管道法规标准体系具有十分重要的意义。
压力管道，是指利用一定压力，用于输送气体或者液体的管状设备，其范围规定为最高工作压力大于或者等于0.1MPa（表压）的气体、液化气体、蒸汽介质或者可燃、易爆、有毒、有腐蚀性、最高工作温度高于或者等于标准沸点的液体介质，且公称直径大于25mm的管道。压力管道分为长输管道、公用管道、工业管道及动力管道。由于管道运输运量大、安全、经济、可靠、平稳等优点，现在已经成为非常常见的运输方式。而在压力管道中，承压工业管道是最常见的一种管道形式。承压工业管道遍布化工企业的每一个角落，它们纵横交错，数量庞大，是化工生产中工艺介质传递、输送的重要“纽带”。以某市2013年至2016年为例，检验工业压力管道共计214.02千米，其中，2013年为57.5千米，2014年为32.02千米，2015年为65.96千米；2016年为58.47千米；安装监督检验共计128.18千米，全面检验共计84.04千米。
承压工业管道的特点
一、 压力管道点多、面广、量大及布置复杂
压力管道是企业组织生产的重要要素，数量庞大，有的装置内的管道数量多达数千条，短的可不足一米，长则可达数百米，有的管道多次出现变径，有的一条管道上存在多个分支或跨线，在高空、地面、地下压力管道纵横交错。
二、更新频率快
化工装置的工艺管理更新、改造相对频繁，凡事生产工艺的改动、流程的改变都往往涉及管道的变动，有些管道使用不到几个月，甚至更短的时间内便更换或改造。
三、操作环境恶劣，失效形式复杂
石化企业管道输送的介质大都是易燃易爆、有毒、腐蚀性强，有的长期在高温、高压及交变载荷等苛刻的环境中运行，大部分管道都有外保温层，管道出现问题的情况复杂，最主要是管道的腐蚀泄露，有些管道使用几个月内就出现了泄漏。
当前监管中存在的问题
一、法律体系建立起步较晚，急需进一步规范与完善
尽管压力管道技术规范标准体系的基本框架已经建立，在设计、制造、安装、检验与维修改造等方面的工作也在有序开展，但由于我国标准化工作起步较晚、管理薄弱，现仍面临诸多法规体系方面的问题和困难，主要表现在以下四个方面：
一是历史欠账多、基础薄弱。由于安全管理基础差，安全投入不足，检验工作不到位，存在很多事故隐患。二是专业标准过多，缺少统一的核心标准，各标准之间缺乏协调甚至存在矛盾，未形成独立的管道标准法规体系。三是没有完善的监督机制，导致我国标准制定修订周期过长，无法与技术进步、产业升级步伐相适应。四是标准制定修订的信息化程度较低，与社会各方要求不相适应，未开展专业化的培训课程，标准化人才培训进度缓慢。
二、技术规范条款相互制约，注册登记陷入法律适用困局
根据《压力管道安全技术监察规程——工业管道》（TSG D0001-2009）第一百一十条规定：“管道改造应当由管道设计单位和安装单位进行设计和施工。安装单位应当在施工前将拟进行改造的情况书面告知使用登记机关后，方可施工。改造施工结束后，安装单位应当向使用单位提供施工质量证明文件。对于GC1级管道或者改造长度大于500m的管道还应当实施监督检验，检验机构应当提供监督检验报告。”这项规定简化了行政手续，便利了使用单位的小规模改造，实现了“告知即可开工”，同时也规定了GC2、GC3级的管道和改造长度低于500米的管道不需要实施监督检验。这就造成了该部分管道虽然向当地特种设备安全监察部门进行了告知并实施了改造，使用单位却由于无法按照《压力管道使用登记管理规则》（TSG D5001-2009）第十六条的要求提供检验报告进行登记注册的实际困难。
三、数量庞大、更换频繁，注册登记难以落实到位
根据《中华人民共和国特种设备安全法》第三十三条的规定及《压力管道使用登记管理规则》（TSG D5001-2009）第十六条的规定，使用单位应对承压工业管道进行注册登记。但面对一套工艺装置少则几十，多则几百、上千的工业管道数量，无疑对企业内部管理及当地特种设备安全监察部门都是一个挑战。且由于工业管道体积小，便于调整与更换，往往是耗费了大量人力、物力对一套装置的普查还没有结束，有些工业管道就已经进行了更换或改造。
四、失效复杂、成本高昂，全面检验难以完全杜绝安全隐患
针对压力管道，特种设备检验机构是根据《在用工业管道定期检验规程》制定检验方案并遵照执行的。《在用工业管道定期检验规程》中规定的主要检查项目有外部宏观检查、材质检验、壁厚测定、无损检测、理化检验、安全保护装置检查、耐压强度校验和应力分析、压力试验以及泄露性试验。在实际检验过程中，壁厚测定和无损检测是判定管道合格与否的重要检测手段。这两项多以抽查重点部位的形式进行。由于抽取检测数量有限，且管道失效形式多样，如疲劳失效、局部腐蚀失效等等，造成了管道局部失效的缺陷位置并不容易检测得到，这就难免出现检验合格后的管道，在使用周期内出现泄漏。加之，进行全面检验需要进行装置停车、置换介质、敷设脚手架、拆除保温等检验准备工作，使得压力管道检验工作周期长、成本高，造成了开展工业管道全面检验较为困难的局面。
几点建议
通过以上分析，笔者认为我国工业管道法规标准体系还存在着一定问题，在指导特种设备安全监察和检验工作的过程中还存在着一些矛盾。在进一步梳理完善承压工业管道现有法规标准体系的基础上，为顺利开展工业管道安全监察和检验工作，结合现有工作实际，提出以下建议：
一、理顺上下衔接关系，更新现有法律法规及技术规范
首先，以《特种设备安全法》为中心，修订、废止特种设备法律法规，并对无法指导现实工作的规范性文件进行清理，理顺法律法规之间的层级关系，满足标准体系的分类要求。其次，整合质监、石油、化工三个系统颁布的技术规范，打破行业的藩篱，参考国际标准化工作的可行方法与途径，融合三个行业的技术要求，制定切实可行的工业管道设计、制造、安装、使用、监察、检验技术规范。
二、突出管理者的主体责任
在我国现行工业管道监管体制中，每一条压力管道的设计、制造、安装、维修、改造、报废等环节都要经过特种设备监管部门的行政许可。特种设备监管部门实际上成为了保障压力管道安全运行的“保姆”，造成了使用单位的主体安全责任得不到有效落实的现状。为了保证压力管道的使用安全必须从法律层面明确使用单位的主体责任，将惩罚性赔偿制度改为民事赔偿制度，对使用单位形成足够的威慑。一旦发生事故，首先追究使用单位的主体责任，至于事故产生的原因是来自设计、制造、安装等其他环节，则应由使用单位与其他利益相关方协商解决。这一责任体系的确立，将有效促进使用单位完善内部管理机制，对其形成直接的约束。
三、引入第三方机制，发展市场化治理
随着经济的进一步发展，我国的压力管道数量呈现出井喷式增长。由于压力管道安全事故往往后果严重，社会影响恶劣，政府习惯性的做法是不断加大对压力管道各个环节的监管力度。但是以有限的政府监管力量面对基数庞大且日益增长的压力管道数量，其力量明显是不对称的。为了避免监管真空，政府应及时引入社会第三方提供检验服务并承担相应法律责任，对社会第三方的检验服务质量进行必要的考核与抽查。为了提高行政效能，在进一步精简压力管道行政许可项目的基础上，逐步将政府行政许可改为监管部门监督抽查。政府由“运动员”转变为“裁判员”，市场和社会主体得到权力和激励，质量责任环节得到落实。
四、推广地理信息备案，将压力管线纳入城市地理信息系统
地理信息系统是一种采集、处理、传输、存储、管理、查询检索、分析、表达和应用地理信息的计算机系统，是分析、处理和挖掘海量地理数据的通用技术。承压工业管道作为城市管网建设的一部分，在我国尚未纳入地理信息系统。而美国则早在2002年就已开始强制执行压力管道地理备案系统（《2002年管道安全改进法令》，美国政府的第107次议会通过）。随着我国城市建设进程的进一步加快，城市规模进一步扩大，加之人民的环保意识进一步加强，许多化工企业已经或者即将搬迁、拆除。而在搬迁、拆除过程中遗留下来的地下承压工业管道很容易被“遗忘”，成为安全死角，埋下了类似南京“7.28”丙烯管道爆炸等事故的安全隐患。为此，笔者认为，在当今城市高速发展的现状下，利用GPS技术、多媒体技术、数据库技术等，从法律层面将承压工业管网纳入城市地理信息系统范畴十分必要。
压力管道，是指利用一定压力，用于输送气体或者液体的管状设备，其范围规定为最高工作压力大于或者等于0.1MPa（表压）的气体、液化气体、蒸汽介质或者可燃、易爆、有毒、有腐蚀性、最高工作温度高于或者等于标准沸点的液体介质，且公称直径大于25mm的管道。压力管道分为长输管道、公用管道、工业管道及动力管道。由于管道运输运量大、安全、经济、可靠、平稳等优点，现在已经成为非常常见的运输方式。而在压力管道中，承压工业管道是最常见的一种管道形式。承压工业管道遍布化工企业的每一个角落，它们纵横交错，数量庞大，是化工生产中工艺介质传递、输送的重要“纽带”。以某市2013年至2016年为例，检验工业压力管道共计214.02千米，其中，2013年为57.5千米，2014年为32.02千米，2015年为65.96千米；2016年为58.47千米；安装监督检验共计128.18千米，全面检验共计84.04千米。
承压工业管道的特点
一、 压力管道点多、面广、量大及布置复杂
压力管道是企业组织生产的重要要素，数量庞大，有的装置内的管道数量多达数千条，短的可不足一米，长则可达数百米，有的管道多次出现变径，有的一条管道上存在多个分支或跨线，在高空、地面、地下压力管道纵横交错。
二、更新频率快
化工装置的工艺管理更新、改造相对频繁，凡事生产工艺的改动、流程的改变都往往涉及管道的变动，有些管道使用不到几个月，甚至更短的时间内便更换或改造。
三、操作环境恶劣，失效形式复杂
石化企业管道输送的介质大都是易燃易爆、有毒、腐蚀性强，有的长期在高温、高压及交变载荷等苛刻的环境中运行，大部分管道都有外保温层，管道出现问题的情况复杂，最主要是管道的腐蚀泄露，有些管道使用几个月内就出现了泄漏。
当前监管中存在的问题
一、法律体系建立起步较晚，急需进一步规范与完善
尽管压力管道技术规范标准体系的基本框架已经建立，在设计、制造、安装、检验与维修改造等方面的工作也在有序开展，但由于我国标准化工作起步较晚、管理薄弱，现仍面临诸多法规体系方面的问题和困难，主要表现在以下四个方面：
一是历史欠账多、基础薄弱。由于安全管理基础差，安全投入不足，检验工作不到位，存在很多事故隐患。二是专业标准过多，缺少统一的核心标准，各标准之间缺乏协调甚至存在矛盾，未形成独立的管道标准法规体系。三是没有完善的监督机制，导致我国标准制定修订周期过长，无法与技术进步、产业升级步伐相适应。四是标准制定修订的信息化程度较低，与社会各方要求不相适应，未开展专业化的培训课程，标准化人才培训进度缓慢。
二、技术规范条款相互制约，注册登记陷入法律适用困局
根据《压力管道安全技术监察规程——工业管道》（TSG D0001-2009）第一百一十条规定：“管道改造应当由管道设计单位和安装单位进行设计和施工。安装单位应当在施工前将拟进行改造的情况书面告知使用登记机关后，方可施工。改造施工结束后，安装单位应当向使用单位提供施工质量证明文件。对于GC1级管道或者改造长度大于500m的管道还应当实施监督检验，检验机构应当提供监督检验报告。”这项规定简化了行政手续，便利了使用单位的小规模改造，实现了“告知即可开工”，同时也规定了GC2、GC3级的管道和改造长度低于500米的管道不需要实施监督检验。这就造成了该部分管道虽然向当地特种设备安全监察部门进行了告知并实施了改造，使用单位却由于无法按照《压力管道使用登记管理规则》（TSG D5001-2009）第十六条的要求提供检验报告进行登记注册的实际困难。
三、数量庞大、更换频繁，注册登记难以落实到位
根据《中华人民共和国特种设备安全法》第三十三条的规定及《压力管道使用登记管理规则》（TSG D5001-2009）第十六条的规定，使用单位应对承压工业管道进行注册登记。但面对一套工艺装置少则几十，多则几百、上千的工业管道数量，无疑对企业内部管理及当地特种设备安全监察部门都是一个挑战。且由于工业管道体积小，便于调整与更换，往往是耗费了大量人力、物力对一套装置的普查还没有结束，有些工业管道就已经进行了更换或改造。
四、失效复杂、成本高昂，全面检验难以完全杜绝安全隐患
针对压力管道，特种设备检验机构是根据《在用工业管道定期检验规程》制定检验方案并遵照执行的。《在用工业管道定期检验规程》中规定的主要检查项目有外部宏观检查、材质检验、壁厚测定、无损检测、理化检验、安全保护装置检查、耐压强度校验和应力分析、压力试验以及泄露性试验。在实际检验过程中，壁厚测定和无损检测是判定管道合格与否的重要检测手段。这两项多以抽查重点部位的形式进行。由于抽取检测数量有限，且管道失效形式多样，如疲劳失效、局部腐蚀失效等等，造成了管道局部失效的缺陷位置并不容易检测得到，这就难免出现检验合格后的管道，在使用周期内出现泄漏。加之，进行全面检验需要进行装置停车、置换介质、敷设脚手架、拆除保温等检验准备工作，使得压力管道检验工作周期长、成本高，造成了开展工业管道全面检验较为困难的局面。
几点建议
通过以上分析，笔者认为我国工业管道法规标准体系还存在着一定问题，在指导特种设备安全监察和检验工作的过程中还存在着一些矛盾。在进一步梳理完善承压工业管道现有法规标准体系的基础上，为顺利开展工业管道安全监察和检验工作，结合现有工作实际，提出以下建议：
一、理顺上下衔接关系，更新现有法律法规及技术规范
首先，以《特种设备安全法》为中心，修订、废止特种设备法律法规，并对无法指导现实工作的规范性文件进行清理，理顺法律法规之间的层级关系，满足标准体系的分类要求。其次，整合质监、石油、化工三个系统颁布的技术规范，打破行业的藩篱，参考国际标准化工作的可行方法与途径，融合三个行业的技术要求，制定切实可行的工业管道设计、制造、安装、使用、监察、检验技术规范。
二、突出管理者的主体责任
在我国现行工业管道监管体制中，每一条压力管道的设计、制造、安装、维修、改造、报废等环节都要经过特种设备监管部门的行政许可。特种设备监管部门实际上成为了保障压力管道安全运行的“保姆”，造成了使用单位的主体安全责任得不到有效落实的现状。为了保证压力管道的使用安全必须从法律层面明确使用单位的主体责任，将惩罚性赔偿制度改为民事赔偿制度，对使用单位形成足够的威慑。一旦发生事故，首先追究使用单位的主体责任，至于事故产生的原因是来自设计、制造、安装等其他环节，则应由使用单位与其他利益相关方协商解决。这一责任体系的确立，将有效促进使用单位完善内部管理机制，对其形成直接的约束。
三、引入第三方机制，发展市场化治理
随着经济的进一步发展，我国的压力管道数量呈现出井喷式增长。由于压力管道安全事故往往后果严重，社会影响恶劣，政府习惯性的做法是不断加大对压力管道各个环节的监管力度。但是以有限的政府监管力量面对基数庞大且日益增长的压力管道数量，其力量明显是不对称的。为了避免监管真空，政府应及时引入社会第三方提供检验服务并承担相应法律责任，对社会第三方的检验服务质量进行必要的考核与抽查。为了提高行政效能，在进一步精简压力管道行政许可项目的基础上，逐步将政府行政许可改为监管部门监督抽查。政府由“运动员”转变为“裁判员”，市场和社会主体得到权力和激励，质量责任环节得到落实。
四、推广地理信息备案，将压力管线纳入城市地理信息系统
地理信息系统是一种采集、处理、传输、存储、管理、查询检索、分析、表达和应用地理信息的计算机系统，是分析、处理和挖掘海量地理数据的通用技术。承压工业管道作为城市管网建设的一部分，在我国尚未纳入地理信息系统。而美国则早在2002年就已开始强制执行压力管道地理备案系统（《2002年管道安全改进法令》，美国政府的第107次议会通过）。随着我国城市建设进程的进一步加快，城市规模进一步扩大，加之人民的环保意识进一步加强，许多化工企业已经或者即将搬迁、拆除。而在搬迁、拆除过程中遗留下来的地下承压工业管道很容易被“遗忘”，成为安全死角，埋下了类似南京“7.28”丙烯管道爆炸等事故的安全隐患。为此，笔者认为，在当今城市高速发展的现状下，利用GPS技术、多媒体技术、数据库技术等，从法律层面将承压工业管网纳入城市地理信息系统范畴十分必要。
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